财政资金撬动农业综合开发投入实效调查
自1988年国家立项实施农业综合开发近30年来，中央财政预算安排专项资金，带动地方财政配套，吸引农民、企业、银行及其他资金投入，对农业资源进行综合开发利用，在加强农业基础设施和生态环境建设、提高农业综合生产能力、保障国家粮食安全和其他主要农产品有效供给、推进农业结构调整和农业产业化经营、提高农业综合效益和增加农民收入等诸多方面取得了巨大成效。
据财政部数据，“十二五”期间，中央财政共投入农业综合开发资金1596．9亿元，年均增长15．3％。地方各级财政部门也高度重视农业综合开发工作，千方百计落实投入资金，5年累计投入811．2亿元。财政资金有效带动了其他资金的投入，期间，农业综合开发共吸引农民及企业自筹资金等各类资金876亿元，逐步形成了政府引导、民办公助、社会参与的多元化投入机制。
前不久，本报记者就财政资金撬动农业综合开发的投入实效进行了调查，以推进农业现代化为目标，以促进农业可持续发展为主线，以提升农业综合生产能力、发展农业适度规模经营、推进农业供给侧结构性改革、助力打赢脱贫攻坚战为重要着力点，农业综合开发可发挥的实际效果十分明显，但同时，在实际操作中也存在许多待完善或需要进一步强化的问题。
财政资金撬动作用明显
在内蒙古额济纳益阳食品公司“居延蜜瓜”深加工项目建设工地，公司负责人赵新宝对记者说，“即便没有财政补贴，我们的这个项目也得上，但正是有了财政补贴，为我们解决了不少难题，让我们的项目可以在前期就向着更高的目标前进。 ”
额济纳旗日照与水土十分适合蜜瓜生长，“居延蜜瓜”已经成为当地的特色农产品。赵新宝的项目原计划投资600万元，其中，中央财政资金200万元，地方配套资金80万元，自筹资金320万元，建设内容包括土建工程、加工设备、科技投资、项目建设流动资金及其他费用。“工程建设到现在，实际投资预算已经达到1200多万元，在财政资金的帮助下，我们扩大了投入。 ”赵新宝说。
在记者调查中，这种通过对农业龙头企业和农业合作社适合项目的财政补助，对拉动企业和农民投资、提升科学技术水平和产业升级都有着显著的促进作用。
阿拉善沙生植物试验示范园是当地一家酒业集团的投资项目，主要种植肉苁蓉（阿拉善肉苁蓉属上亿年的古地中海残遗植物，是国家重点保护的纯天然珍惜药材，寄生于国家二级野生保护植物白梭梭根部，这种白梭梭在阿拉善以外地区无法生存，作为历朝御医用以滋补及治疗的药材，又称“御苁蓉”）。该示范园总投资7500万元，其中中央财政和地方配套补贴近300万元。示范园集沙生植物引种驯化、科学研究、试验示范、技术推广、科普教育、旅游观光等功能为一体，规划面积2000亩，在种植肉苁蓉的同时，选育具有食用、药用、饲用、观赏等经济价值高且具备在西北干旱地区推广潜力的植物32科、126种。
在阿左旗巴彦霍德嘎查，记者遇上了内蒙古一家能源公司的代表，他的目的是与当地种植合作社合作，在种植大棚上搞光伏发电。该合作社发起人谢平对记者表示，在农业综合开发财政资金的补助下，他建了300多个种植大棚，这些集中连片的大棚吸引了能源公司的目光，联合他筹建420座20MWp农业大棚光伏发电项目，“通过这种联合，开发项目的综合利用率和科技水平都显著提高，我们当然双手欢迎。 ”谢平说。
据中国农业科学院农业资源与农业区划研究所的研究报告，农业综合开发财政资金增长与自筹资金增长存在长期均衡关系，因果检验表明，二者存在互为因果的关系。长期来看，农业综合开发财政资金增加能显著地拉动自筹资金投入增加，在其他条件不变的情况下，农业综合开发财政资金每增加1元，自筹资金相应地增加0．42元。同时，在公共支出中，农业综合开发财政资金增长也能显著促进农业经济增长，农业综合开发财政资金每增加1％，农林牧渔总产值相应增加0．13％。相比农业基本建设支出、农业科技三项费用、支援农村生产支出等部门的事业费等其他财政支农资金，农业综合开发财政资金对促进农业经济增长的作用更强。因此，无论是现实案例还是理论研究都表明，充分发挥公共投入对农业发展的作用，财政资金还应持续加大对农业综合开发的投入，进一步向其倾斜。
“先建后补”利弊同在
记者实地调查了额济纳旗金涛实业有限公司的1万亩经济林沙产业种植开发项目，这个项目总投资340万元，申请“先建后补”财政补助资金168万元，其中中央财政资金120万元，地方配套48万元，企业自筹172万元。公司负责人吕金涛指着长势良好的红柳林对记者说，有财政资金的帮助，我们的项目通过节水灌溉改造和沙漠绿化栽植，将能发挥更大的社会效益。
“先建后补”是在农业综合开发现行认项条件、认项程序基本不变的前提下，由项目单位先行完成项目建设任务，通过项目竣工验收后报账拨付财政资金的一项管理制度，目的是实现项目早建早补，建好就补，不建不补，其实质是对现行农业综合开发资金和项目管理制度的创新与完善。这种补贴方式将是未来农业综合开发财政资金的重要投放方式。
通过调查，记者发现，“先建后补”的财政资金管理方式，其优点在于：一是能进一步激发业主的开发热情，扩大了业主的自主权，体现了“民办公助”的原则，避免了“争项目积极，干项目消极”的问题。二是简化了项目管理程序。阿拉善农业综合开发办主任辛云向记者表示，农业综合开发办即管项目又管资金，在财政系统是比较特殊的，实行“先建后补”，以前涉及立项建库、编制建议书、工程概算、申报计划、下达批复、项目公示、工程招投标、工程监理、工程决算、竣工验收、工程管护等多个环节，都可以进行适当简化，由过去全面抓转变为抓“两头”、促“中间”，即项目管理部门集中精力抓好选项立项和竣工验收两个关键环节，项目建设则由项目单位自主实施，管理部门只对其实施进展情况进行督促检查，既减少了工作量，又加快了财政资金报账进度。三是有力保障了财政资金安全。实行“先建后补”，有效打破了那些项目单位获得财政资金后往往会出现拖延工期、擅自改变实施计划和资金用途等问题，甚至产生“半拉子项目”、“失败项目”，使管理部门处于被动的局面。
不过，记者也发现，实行“先建后补”，在资金管理上也存在一些不足。一是某种程度上降低了产业引导的力度，选项失去了一定的主动性。二是对一些成长性项目压力大，这种“锦上添花”式的补助方式，使真正需要“雪中送炭”的项目反而不易得以立项扶持。特别是一些自筹资金不足的农业龙头企业和农民专业合作社，缺乏政府资金的前期支持，变得束手束脚。三是“先建后补”项目由项目建设单位自行建设，农业综合开发部门对其日常建设质量难以控制，管理不规范、报账不规范、会计基础资料失真等，都会造成监管脱节。
创新融资渠道途径艰难
额济纳旗惠风养殖专业合作社是2014年正式注册的农业养殖专业合作社，发起人余学军，占地面积1万多平方米，存栏白绒山羊2000多头，半舍饲。合作社成员8人，劳动力13人，年增收30万元以上。合作社带动了牧民增产增收、共同致富。但除了财政资金补助之外，余学军告诉记者，他们的其他融资渠道实际上是非常狭窄的。尽管促进金融机构扶持农业开发的相关政策出台了不少，但记者在金融机构，尤其是涉农金融机构了解到的信息却并不乐观，农民融资难、融资贵的难题事实上依然存在。
有研究表明，农业综合开发财政资金增长与银行贷款增长不存在长期均衡关系，主要原因是农业比较效益偏低、投资风险较大，农业综合开发项目对银行贷款的吸引力比较弱。
从调查来看，农业综合开发融资渠道不畅的其主要表现，首先是渠道单一，间接的投融资比例过高。其次是农业综合开发投融资主体资产比例仍然是政府占据首位，与实际的农业综合开发产业特征适应性较弱，投融资主体不够明确，没有形成一个多层次的投融资发展体系。再次是缺乏良好的金融生态环境，农业综合开发金融信息与企业投融资需求信息不对称，银行、政府、企业之间的三方合作渠道存在阻碍，效率低下。
农业综合开发投融资渠道的构建在新的经济发展时期是广泛关注的话题，虽然中央财政投入一定程度上促进了政府引导、民办公助、社会参与的多元化投入机制，也鼓励地方开展股权引导基金和贷款担保基金试点。自2015年起，鼓励支持有条件的省份探索股权引导基金和贷款担保基金的投入方式，通过设立基金，创新了投融资方式，拓宽了支持农业产业化发展的资金渠道。但总体来看，农业综合开发投融资模式的创新还有更多需要探索的空间。例如知识产权融资模式，银行和政府应积极加强支持和引导力度，在新时期要创新和建立起知识产权的交易品种和交易方式；再如产业投资模式和创业引导基金模式等还需进一步加强。
同时，在创新资金使用机制上，应通过探索开展资产收益扶贫、政府与社会资本合作、政府购买服务、贷款贴息、设立产业发展基金等方式，积极发挥财政资金引导作用和杠杆作用，撬动更多金融资金、社会资本参与农业开发和脱贫攻坚。
加强管理，提高财政资金使用效益
记者在调查中发现，在财政资金使用中，农业综合开发中的许多具体问题都会影响到资金使用效益。例如，在高标准农田建设中，因为土地流转，一些租地问题现实地影响到农民的积极性，一方面，有的业主因为是短期租地，对滴灌改造积极性不高，另一方面，还存在租地业主想用滴管，但出租人却将财政的无偿补助变为有偿交给租地人。
再如，滴灌的一个重要效益，是减少了人工。但对许多雇用农民种地的业主来说，雇用农民的人工费用是固定的，用不用滴灌，减不减劳动强度对他们来说吸引力并不大，但相应的，滴灌增加了电费、变压器等支出，这些业主算起账来反而觉得不划算。
在项目管理方面，为确保农业综合开发工程质量，充分发挥项目建设效益，严格项目计划管理、项目公示管理、工程招标管理、工程质量管理等，都是农业综合开发部门绕不过去的责任，但一些体制机制上还存在许多漏洞。例如工程质量监理。监理工程师有对农发工程全程监理的责任，需要严把施工材料质量关、工程放样关、施工用料关。但我们在调查中却发现，因为管理体制的原因，监理的定位实质上是十分尴尬的，与项目方和农业开发部门的关系并未完全理顺。事实上，缺乏一个充满竞争的真正意义上的第三方监理，对工程质量的管理就很难达到完全的满意。